Jakie jest największe ryzyko związane z procesem budowlanym? Wyjaśnia dr Agnieszka Damasiewicz
Na skróty
Czy wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oznacza, że pozwolenie będzie ponownie badane przez organy administracji?
Dr Agnieszka Damasiewicz: Niekoniecznie. Postanowienie o wznowieniu jest wydawane po spełnieniu się czysto formalnych przesłanek. Takich jak samo wskazanie przez wnioskodawcę przyczyny, która znajduje się na liście powodów wznowienia (art. 145 i nast. K.p.a.) czy wstępna ocena że dochowano terminu do złożenia wniosku. Wobec liberalnego orzecznictwa sądowego w tym zakresie, przesłanki wydania postanowienia o wznowieniu postępowania są łatwe do spełnienia. Na tym etapie nie bada się ani samego pozwolenia na budowę, ani nawet spełnienia się przyczyn wznowienia. Dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu, organ administracji bada, czy przyczyna, którą wskazał wnioskodawca, rzeczywiście wystąpiła. Jeśli okaże się, że nie, to organ odmawia uchylenia pozwolenia na budowę. Co istotne, nie badając go pod żadnym względem.
Kiedy w takim razie sprawdza się treść pozwolenia na budowę przy wznowieniu?
AD: Dopiero gdyby okazało się, że któraś z przesłanek wznowienia spełniła się, to organ administracji będzie następnie badał, czy miała ona wpływ na treść decyzji. Wynika to stąd, że katalog przesłanek wznowienia to nie katalog wad decyzji, ale katalog wad samego postępowania, jak na przykład pominiecie strony postępowania czy jakiegoś dowodu. Wystąpienie tych wad nie musi mieć wpływu na treść decyzji. Przykładowo, jeśli bezpodstawnie została pominięta strona postępowania, to doszło do powstania wady postępowania, ale niekoniecznie wydana w nim decyzja jest merytorycznie wadliwa. Jeśli wada postępowania miała miejsce, ale nie miała wpływu na treść decyzji, czyli decyzja zapadłaby taka sama – to również odmawia się uchylenia pozwolenia na budowę.
Na czym polega paradoks?
AD: Na tym, że wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może nastąpić mimo, iż żadne przyczyny wznowienia postępowania nie wystąpiły. To może wprowadzać w błąd. Przykładowo, osoba, która dowiaduje się, że odmówiono uchylenia decyzji, nie jest w stanie, na podstawie samej tej informacji stwierdzić, czy decyzja o pozwoleniu na budowę w ogóle podlegała ocenie, czy też nie. Dochodzi do poważnego „zgrzytu” kiedy to odmowa uchylenia decyzji niekiedy wiąże się z merytoryczną oceną decyzji, a niekiedy nie, ponieważ nie dochodzi do badania treści decyzji pod żadnym względem, wobec stwierdzenia, że nie było wad samego postępowania. A więc wnioskodawca, wbrew swoim twierdzeniom, wcale nie powinien być stroną tego postępowania lub, wbrew jego twierdzeniom, nie sfałszowano żadnych map, ani nie ujawniła się nowa okoliczność, istotna dla sprawy, istniejąca w chwili wydawania decyzji, a nieznana organowi. Podobnie inwestor, który dowiaduje się o postanowieniu o wznowieniu postępowania – albo jego kontrahent – może sądzić, że uznano, iż przesłanki wznowienia podnoszone we wniosku, zostały spełnione. Tymczasem tak nie jest, bo na tym etapie w ogóle nie były jeszcze badane.
Skąd ten paradoks?
AD: Wynika on stąd, że postępowanie wznowieniowe jest podzielone na wspomniane dwa etapy – postanowienie o wznowieniu, a następnie przeprowadzenie wznowionego postępowania. Z kolei art. 149 § 2 k.p.a. stanowi, że „Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy”. Dlatego tez nie da się zbadać przyczyn wznowienia postępowania przed wznowieniem, na etapie wydawania postanowienia o wznowieniu bądź odmowie wznowienia postępowania. Taka struktura tego postępowania jest krytykowana w literaturze, z uwagi właśnie na to, że jest nie tylko nieintuicyjna, ale przede wszystkim wprowadzająca w błąd.
Czy wznowienie postępowania ma służyć naprawieniu wad decyzji czy naprawieniu wad postępowania, które do niej doprowadziło?
AD: Wznowienie postępowania nie ma na celu naprawienia wad decyzji, tylko wady postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Z tej przyczyny jeśli nawet decyzja jest wadliwa, ale nie jest to wynik wad postępowania, nie będzie mogła być uchylona w tym trybie. Do eliminowania decyzji wadliwych, których wadliwość nie wynika z przyczyn wznowieniowych, służy inne postępowanie. Mianowicie stwierdzenie nieważności decyzji, opierające się o art. 156 k.p.a. i nast. Te dwa tryby postępowania – wznowienie i stwierdzenie nieważności – nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ katalog przyczyn wznowienia i przyczyn stwierdzenia nieważności, są odmienne. Zanim więc złożony zostanie stosowny wniosek, należy uważnie rozważyć, która z tych procedur jest właściwa. Co ciekawe, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie dzieli się na analogiczne do wznowienia dwa etapy – od razu na podstawie złożonego wniosku bada się przesłanki formalne i przechodzi do badania podniesionych przyczyn merytorycznych.
Więcej informacji w publikacji: “Wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę“
Dr Agnieszka Damasiewicz – jest autorką szeregu publikacji omawiających różne aspekty prawa inwestycji budowlanych. Ponadto jest wieloletnim praktykiem w obsłudze prawnej inwestycji budowlanych, zarówno na rynku komercyjnym, jak i w ramach działania w organach administracji architektoniczno – budowlanej. Oddawana do rąk czytelnika książka ma szczególny charakter. Z jednej strony jest monografią naukową, zawierającą pogłębioną analizę przedstawianych zagadnień, a z drugiej strony jest wynikiem czterech lat doświadczeń wynikających z funkcji dyrektora Wydziału Infrastruktury Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, co zapewniło jej możliwość udział w zarządzaniu szerokim spektrum spraw dotyczących pozwoleń na budowę, w inwestycjach kubaturowych i liniowych. Doświadczenia te zostały uzupełnione dwuletnim doświadczeniem w charakterze Koordynatora Merytorycznego dla inwestycji kubaturowych w organie w II instancji.
Jest także wykładowcą w dziedzinie prawa budowlanego, planowania i zagospodarowania przestrzennego, prawa obrotu nieruchomościami i prawa administracyjnego wraz z postępowaniem administracyjnym na Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego.
